Aunque el concepto de gobierno abierto no es nuevo, pues apareció por primera vez en el espacio político británico a finales de los años setenta del siglo XX (Ramírez-Alujas, 2011), no puede decirse que haya unanimidad a la hora de interpretar qué es un gobierno abierto o cuáles son las condiciones que deben cumplirse para poder calificar de «abierto» un gobierno. Precisamente por ello, bajo la coordinación de Access Info Europe, en abril de 2012 se puso en marcha la iniciativa Open Government Standards con objeto de definir las características que debe tener una política, acción o plataforma para ser considerada dentro del espectro del open government
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Un gobierno (administración, plan, programa...) «abierto» puede identificarse fácilmente como lo contrario a un Gobierno cerrado, en el que:
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• sólo se escucha a determinados grupos de presión,
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• la información es administrada y filtrada,
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• la agenda política es establecida únicamente por el propio Gobierno o su entorno,
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• las decisiones se toman en despachos cerrados,
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• los servicios públicos se diseñan y prestan exclusivamente por los órganos competentes.
En contraposición, un gobierno abierto sería aquel que:
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• escucha activamente a todos los ciudadanos y ciudadanas,
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• facilita toda la información de forma abierta y reutilizable,
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• flexibiliza la agenda política para resolver de forma pro-activa los asuntos públicos demandados por los ciudadanos y ciudadanas,
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• toma las decisiones de forma totalmente transparente, considerando las aportaciones de los ciudadanos y ciudadanas,
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• admite y promueve la colaboración de los profesionales propios y de otras organizaciones, así como de los ciudadanos y ciudadanas, en el diseño y prestación de los servicios públicos.
De esta manera, para poder calificar de «abierto» a un gobierno (administración, plan, programa...) se deberían cumplir al menos tres condiciones:
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1. Emplear los canales de comunicación directa en los que ya participan los ciudadanos y ciudadanas para escuchar activamente y agilizar las respuestas.
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2. Publicar en portales web toda la información generada o gestionada con fondos públicos, en formatos que faciliten su reutilización.
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3. Habilitar instrumentos para la participación directa de los ciudadanos y ciudadanas, y de los profesionales propios y de otras organizaciones en los asuntos públicos.
Las conclusiones preliminares de la iniciativa Open Government Standards basan la definición de gobierno abierto en tres pilares fundamentales: transparencia, participación y rendición de cuentas (Access Info Europe, 2013).
El interés por la idea de gobierno abierto y la apertura de datos (open data) motivó a varios ciudadanos y ciudadanas a forjar el grupo Open Data Sevilla en el año 2011. La primera actividad colectiva desarrollada fue la organización de las I Jornadas Open Data en noviembre de ese mismo año, celebradas en la Universidad de Sevilla, con la intención de inculcar en la sociedad, y especialmente en las administraciones públicas, los principios del gobierno abierto y la apertura de datos.
El éxito de aquel primer evento propició el que se creara toda una comunidad de personas interesadas en intensificar las actividades del grupo en cuatro áreas distintas: divulgación, formación, lobbying y proyectos.
En noviembre de 2012 se celebraron las II Jornadas Gobierno Abierto y Open Data, esta vez en la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla, con un éxito aún mayor. Entre los asistentes hubo una petición generalizada al grupo motor: eliminar localismos en la denominación del colectivo. De esta manera, el grupo Open Data Sevilla pasó a denominarse OpenKratio (http://openkratio.org) constituyéndose como asociación ciudadana de ámbito nacional.
La III edición de las Jornadas Gobierno Abierto y Open Data organizadas por OpenKratio (OKIOconf), en colaboración con la Universidad Pablo de Olavide, se han celebrado en el mes febrero, coincidiendo con el international open data day. El programa del evento ha incluido experiencias en transparencia, apertura de datos y participación, además de conferencias sobre la perspectiva actual tanto a nivel internacional como nacional y las cuestiones aún pendientes de acometer en relación al gobierno abierto.
Las perspectivas desde las que se puede definir y analizar el gobierno abierto son muy diversas. En el primero de los artículos que componen este monográfico, Mor Rubistein repasa las perspectivas de la transparencia, la tecnología y la gubernamental (desde la vertiente de la obligatoriedad y de la estimulación económica), a través de varios ejemplos internacionales.
La publicación de datos, en relación a la transparencia, puede ser una vía que contribuya a restaurar la confianza de la ciudadanía en las instituciones. Los ejemplos descritos ponen de relieve que el apertura de datos puede ayudar a que los ciudadanos y ciudadanas comprendan situaciones complejas. Por otra parte, desde el punto de vista de la tecnología, la política de datos abiertos permite aprovechar su potencial y ahorrar al externalizar el desarrollo de aplicaciones y la gestión de datos a través de empresas, emprendedores y activistas. Si se enfoca el análisis desde la acción de gobierno, comprobaremos que gracias a los datos abiertos se puede conseguir mayor eficacia, tanto en el trabajo interno de la administración, como en el trato con la ciudadanía, además de la generación de valor y el estímulo de la economía.
España ha sido uno de los países que se han incorporado a la Open Government Partnership (OGP), para lo cual ha asumido voluntariamente una serie de compromisos. Recientemente se ha elaborado el Primer Informe Independiente de Progreso en Gobierno Abierto 2012-2013, por lo que se hacía muy interesante la visión de César Nicandro Cruz, investigador independiente que lo ha llevado a cabo. Además de dar cuenta del diseño del plan, del proceso de conformación del mismo y de los resultados alcanzados por España, en el artículo se incluyen algunas recomendaciones generales de cara a los siguientes esfuerzos que deben desarrollarse.
La transparencia es una cuestión que viene reclamando la sociedad a los gobiernos de todos los niveles. Quizás por ello empieza a ser un tópico frecuentemente utilizado por políticos de todos los signos, pero vacío de contenido. Es necesario delimitar qué entendemos por transparencia. Según la iniciativa Open Government Standards (op. cit.), transparencia significa que se pone a disposición pública la información sobre las actividades de los órganos públicos, de forma oportuna y adaptada, en formato abierto y sin restricciones de reutilización. Los mecanismos de transparencia tienen que incluir la divulgación de información como respuesta a peticiones provenientes de la ciudadanía y una publicación pro-activa por parte de los órganos públicos.
De esa definición podemos extraer varias ideas-fuerza:
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• Toda la información de todos los órganos públicos, debe ser pública.
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• Reconocimiento del derecho a acceso a la información como norma, siendo el secreto la excepción.
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• Publicación pro-activa de información.
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• Gratuidad de la información y libertad de reutilización.
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• Formatos abiertos.
El open government data (datos abiertos de la administración pública) se basa precisamente en las tres últimas ideas.
Cada vez son más los gobiernos que se suman a las iniciativas de datos abiertos. Su auténtico potencial y las implicaciones de su puesta en marcha están aún empezando a articularse. Pero hay ya casos en los que tras poner en marcha un portal de datos abiertos no se consiguen los beneficios deseados. Por ese motivo se hace interesante profundizar en las estrategias open government data, cuestión en la que Carlos Iglesias centra su artículo.
Pero se ha querido ir un paso más allá y no quedarnos sólo en el aspecto teórico. Conocer las experiencias de iniciativas de referencia es quizás la mejor forma de encontrar el camino. El Gobierno de Aragón es un ejemplo de ello. José M. Subero relata en su artículo el recorrido de Aragón Open Data que, tras haber superado una primera fase de generación del portal de datos abiertos, empieza a ofrecer nuevos servicios de valor añadido, segmentando los intereses de ciudadanía e infomediarios. Debemos tener presente que los ciudadanos necesitan que se les explique la información, ya que en muchas ocasiones tratan de materias muy concretas que no pueden ser comprendidas por la generalidad de la población en un primer vistazo.
Claridad y comprensibilidad son dos características claves que debe cumplir la información en aras de la transparencia. Pero también interoperabilidad, de manera que la información sea tratable por máquinas para realizar análisis o desarrollos propios a partir de los datos. Son dos caras de la misma moneda que requieren esfuerzos desde los órganos públicos.
Por otro lado, el sector público no sólo genera datos de interés desde el punto de vista de la transparencia. Los fondos públicos sostienen la actividad de muchas organizaciones con fines específicos que utilizan y generan en la explotación de los servicios prestados gran cantidad de información relevante para la sociedad. Ejemplo de ello son los datos de investigación de las universidades públicas.
En las instituciones de educación superior el movimiento open abarca más allá del gobierno abierto y los valores que representa, inundando la gestión y la investigación universitaria. En el artículo coordinado por Francisco M. Solís se abordan algunos de los proyectos más significativos puestos en marcha y que suponen la base de la Universidad Abierta en España.
La transparencia real es la base para dar el siguiente paso hacia el gobierno abierto: la participación. Como se decía al principio, es necesario habilitar instrumentos para la participación directa de los ciudadanos y ciudadanas, y de los profesionales propios y de otras organizaciones en los asuntos públicos. Los mecanismos a través de los cuales se puede propiciar la participación son muy diversos. En la OKIOconf se debatió sobre ello de la mano de cuatro experiencias en municipios de distintas características: Alcobendas (Madrid), Torrelodones (Madrid), Zaragoza y Jun (Granada). También se tuvo oportunidad de conocer iniciativas para fomentar la participación ciudadana en la actividad parlamentaria, como el caso de Extremadura.
El artículo coordinado por Luisa M. Saavedra, describe por un lado una hoja de ruta para avanzar hacia el gobierno y administración abierta y, por otro lado, narra la experiencia vivida en Torrelodones donde en poco tiempo se conseguido abrir la política local y acercarla a la ciudadanía sin necesidad de grandes recursos. Se pone de manifiesto cómo la voluntad y el compromiso político es lo más importante a la hora de abrir el gobierno a la participación. Pero no deja de ser insuficiente si no va acompañado de un desarrollo posterior: planificación y normativa, son elementos indispensables para garantizar la perdurabilidad, profundizar y mejorar las iniciativas.
Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) suponen una oportunidad para desarrollar los instrumentos de participación, aunque sin ser exclusivos.
El auge de las TIC, especialmente Internet, ha abaratado los costes para la publicación de información propiciando la aparición de plataformas donde se producen conversaciones, se vierten opiniones y se adoptan decisiones por multitud de individuos, al mismo tiempo y/o de forma asíncrona. Ello ha supuesto la concepción del nuevo ciudadano en la sociedad-red (Ontañón Carmona, 2013). El uso de Internet por parte de las instituciones púúblicas para propiciar espacios de participacióón ciudadana es una gran oportunidad para la ansiada regeneracióón democráática.
El Informe «Democracia Digital y Nuevas Formas de Participación en la Era de Internet» (Democracia Digital Andalucía, 2013), elaborado como propuesta al anteproyecto de Ley Andaluza de Participacióón Ciudadana, describe 21 instrumentos de tipo consulta, propuesta, decisióón y colaboracióón a travéés de los cuales los ciudadanos y ciudadanas puedan participar en la mayor parte de los áámbitos de la gestióón púública. Incluye ademáás 7 medidas para el fomento de la participacióón ciudadana. Estas propuestas reconocen la vital importancia de la transparencia para la participacióón, haciendo especial éénfasis en la trascendencia de las víías digitales.
Los instrumentos de consulta deben entenderse en una doble dirección: como potestad del gobierno y la administración de consultar a la ciudadanía, y como derecho de los ciudadanos y ciudadanas de monitorizar y consultar al gobierno y la administración. El objetivo perseguido en este último caso es la auditoría ciudadana de la actividad pública, cuestión necesaria para la regeneración democrática.
Respecto a los instrumentos de propuesta, el informe distingue entre los no-vinculantes y los vinculantes. Se procura con ellos habilitar medios para la iniciativa ciudadana en la actividad normativa.
En cuanto a los instrumentos de decisión, tienen por objeto introducir elementos de democracia directa a través de consultas vinculantes y votación des-intermediada.
Por último, los instrumentos de colaboración (o co-participación, como se denominan en el informe), están dedicados a la incorporación de la ciudadanía en los procesos desarrollados por la administración pública y el gobierno. Se busca de esta forma la mejora de la eficiencia del sector público contribuyendo los ciudadanos y ciudadanas en la toma de decisiones y la evaluación de políticas.
En esta línea apunta la Ley de Gobierno Abierto de Extremadura, al incorporar aspectos innovadores para la participación, como es la creación del Consejo de Ciudadanos y el uso de mecanismos de participación a través de las TIC. Jacinto Mateos nos acerca en su artículo el pasado, el presente e intenta intuir el futuro de la voz de la ciudadanía y la relación con sus representantes que, sin duda se augura más propicio gracias a los derechos reconocidos en esta nueva Ley. Así, por ejemplo, se reconoce el derecho de la ciudadanía a participar en la definición de los programas y políticas públicas, en la evaluación de políticas y calidad de los servicios públicos, en la elaboración de disposiciones de carácter general, así como a promover iniciativas legislativas y a formular alegaciones y observaciones en los trámites de exposición pública y propuestas de actuación o sugerencias.
Además establece que se favorecerán los mecanismos de participación y de cultura democrática mediante las nuevas tecnologías. También prevé la implementación progresiva de procesos de participación a través de medios electrónicos como foros de consulta, paneles ciudadanos o el portal creado para facilitar el acceso a las acciones y mecanismos que se promuevan.
Pero, además de avanzar en la transparencia real y en los mecanismos de participación ciudadana en la actividad pública, hay otras dos cuestiones que es necesario abordar cuanto antes en el camino hacia la regeneración democrática a través del gobierno abierto: la regulación del lobby y la protección de los whistleblowers. Además, dado que Internet es la base de muchos de los instrumentos propuestos en este nuevo paradigma de gobernanza, es necesario garantizar la neutralidad de la red.
España empieza a dar los primeros pasos hacia una futura regulación del lobby. El avance hacia una mayor transparencia de los grupos de interés es fundamental para poder seguir los procesos de toma de decisiones y para asegurar que, en el ámbito de lo público, éstas persiguen verdaderamente el interés general (Access Info Europe, 2014).
En este sentido, debe procurarse que la huella de la toma de decisiones sea en todo accesible a los ciudadanos y ciudadanas, garantizándose el acceso a la información o preferentemente mediante la publicación pro-activa de toda la información relativa a la agenda de los cargos públicos, así como de las reuniones entre lobistas y funcionarios, incluyendo la documentación enviada por grupos de interés, las actas de las reuniones con los documentos presentados o distribuidos en las mismas, y las aportaciones y evaluaciones de las consultas públicas.
El whistleblower es una figura que tiene su origen en EE.UU. en los años sesenta, cuya traducción al español podría interpretarse como «alertador», en el caso nos ocupa, sobre abusos en la gestión de lo público. El artículo de Antoni Gutiérrez-Rubí argumenta la necesidad de garantizar protección (legal), colaboración (ciudadana) y reconocimiento (público) a las personas y organizaciones que asumen el papel de whistleblower.
La enorme cantidad de datos y registros disponibles y accesibles actualmente, sumado a la potencia digital de la sociedad conectada, otorga una nueva dimensión a esta figura. El periodismo tiene un papel relevante como instrumento de activismo en apoyo a estos «alertadores». Ya existen casos que así lo demuestra.
Las acciones y plataformas que se desarrollen para avanzar hacia el gobierno abierto deberían incorporar este componente. La posibilidad de denunciar, incluso de forma anónima, un mal uso de los recursos públicos es una forma efectiva de detectar y prevenir la corrupción y mejorar el comportamiento ético en la gestión pública.
Una última cuestión que es necesario estudiar para garantizar el futuro de las iniciativas de gobierno abierto es la garantía de neutralidad de la red. Rafael Rodríguez Prieto y Fernando Martínez Cabezudo analizan en su artículo la condición de posibilidad de los instrumentos propuestos, la red. Debe considerarse que las TIC están penetrando cada vez más en la sociedad, convirtiéndose en el caso del gobierno abierto en uno de los canales principales de interacción. Pero en la actualidad estamos viviendo serios ataques a la base de la neutralidad de la red, principio que garantiza el trato democrático e igualitario en Internet.
Los avances hacia el gobierno abierto se manifiestan con pasos lentos pero seguros para ayudar a mejorar nuestras administraciones públicas. Internet actúa como vehículo de horizontalidad entre administración y ciudadanía que no debes ser desdeñado. Por ello, la quiebra de neutralidad en la red podría tener efectos muy negativos a medio y largo plazo, pues afectarían a la globalidad de la red.
Transparencia, participación y rendición de cuentas son los pilares sobre los que debería asentarse toda acción política que se ponga en marcha. La desafección con la política tradicional de una inmensa mayoría de la población no deja lugar a dudas: el paradigma del gobierno abierto no puede ser obviado. Por esta razón, en el primer artículo repasamos de la mano de Mor Rubistein las diferentes perspectivas del open government data.
España se ha sumado al movimiento promovido por la Open Government Partnership (OGP). César Nicandro Cruz analiza el progreso en gobierno abierto del Estado y formula algunas recomendaciones de cara al futuro. En este sentido, es interesante conocer cómo sería una buena estrategia para poner en marcha una iniciativa de open government data como vía para materializar una transparencia real sostenible. Carlos Iglesias nos guía en esta línea. Otra opción es aprender de las buenas prácticas, como la de Aragón Open Data, que nos describe José M. Subero.
El siguiente paso, tras asentar los cimientos de la transparencia, es la participación. El artículo coordinado por Luisa M. Saavedra revela que con voluntad y compromiso político, es posible alcanzar el objetivo de abrir la política y acercarla a la ciudadanía. Ése es el objetivo también de los derechos y mecanismos establecidos en la Ley de Gobierno Abierto de Extremadura que nos acerca Jacinto Mateos.
Pero aún nos queda un largo recorrido por delante. Además de la regulación del lobby, queda pendiente de explorar fórmulas para la protección del whistleblower. Figura ésta a la que, como concluye Antoni Gutiérrez-Rubí, no sólo hay que garantizarle protección legal, sino también colaboración y reconocimiento.
La última cuestión pendiente de estudiar es la neutralidad de la red. Rafael Rodríguez y Fernando Martínez alertan de los riesgos que entrañan los serios ataques a la base de la neutralidad de la red sufridos actualmente.
A través de estos artículos se pretende ofrecer una visión amplia y diversa sobre la idea de gobierno abierto y la apertura de datos, abarcando tanto las cuestiones en las que ya se viene trabajando en multitud de administraciones como los aspectos que están aún por explorar.
Quiero agradecer la participación de todas y cada una de las personas que han contribuido a esta publicación, así como la colaboración de la Universidad Pablo de Olavide en la organización de las III Jornadas sobre Gobierno Abierto y Open Data, de cuyas ponencias emanan los artículos aquí recopilados.
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Access Info Europe (2013), «Open Government Standards», Open Government Standards, [en línea] <http://opengovstandards.org/index.php?idioma=es>;; [fecha de consulta: 28 de mayo de 2014].
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Ontañón Carmona, José Félix (2013), «Democracia digital para el ciudadano de la era red», Sevilla, [en línea] <http://es.scribd.com/doc/175355914/Democracia-digital-para-el-ciudadano-de-la-era-red> [fecha de consulta: 29 de mayo de 2014]
Ramírez-Alujas, Álvaro (2011), «Open Government y Gobernanza Colaborativa: El (inevitable) camino hacia un nuevo paradigma de Gobierno y Gestión Pública. Estado del arte, desafíos y propuestas», X Congreso de AECPA, Murcia, [en línea] < http://www.aecpa.es/congresos/10/ponencias/332/> [fecha de consulta: 14 de mayo de 2013]